„Two-Level-Games“ in der europäischen Politik. Horizontale und vertikale Arbeitsteilungen als strukturelle Bedingungen politischer Spiele

Teil 1: 

Vor rund drei Jahrzehnten hat Robert D. Putnam das Modell des „Two Level Games“ in die Politikwissenschaft eingeführt. Seitdem hat sich das Modell zur Erklärung überraschender Phänomene bei internationalen Verhandlungen durchgesetzt und eine ganze Reihe von Folgeuntersuchungen nach sich gezogen.

Das Modell verweist explizit auf die Tatsache, dass es bei internationalen Verhandlungen zu Wechselwirkungen zwischen den Auseinandersetzungen an der „Heimatfront“ und den Durchsetzungsmöglichkeiten auf der darüber liegenden Ebene der internationalen Verhandlungen kommen kann.

Es kann beispielsweise für einen Erfolg bei internationalen Verhandlungen hilfreich ist, wenn der Verhandlungsführer der einen Seite darauf verweisen kann, dass er bestimmte Kompromisse nicht eingehen könne, da diese zu Hause bei den aktuell „zu Hause“ bestehenden Mehrheitsverhältnissen auf gar keinen Fall durchsetzbar sind und sogar zu seiner Ablösung führen könnten. Ist der Kontrahent an einer konstruktiven Weiterführung der Verhandlungen interessiert, wird er gegebenenfalls bereit sein, größere Zugeständnisse zu machen, als er ursprünglich geplant hatte. Das ist  ein schönes Beispiel wie sich aus einer schwachen Ausgangsposition unversehens eine verhandlungstaktische Stärke ergeben kann.

Solche Phänomene nennt Putnam „Two Level Games“, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich an der „Schnittstelle“ zwischen den beiden Ebenen „Spielmöglichkeiten“ ergeben, die von den Verhandlungsführern ins Kalkül einbezogen werden müssen und sich, bei entsprechender Konstellation,  auch im eigenen Interesse ausbeuten lassen.

                                     Vertikale Arbeitsteilung

            Fallbeispiel: Nitratbelastung in deutschen Gewässern

Ein besonders anschauliches Beispiel für das Zusammenspiel zweier politscher Ebenen lässt sich derzeit in der deutsch/europäischen Landwirtschaftspolitik besichtigen: In der Hauptrolle auf der nationalen Ebene, die derzeitige Landwirtschaftsministerin Julia Klöckner (Stand 2019).

Der Ursprung der Geschichte ist schnell erzählt und im Übrigen auch allgemein bekannt: Die deutschen Gewässer leiden unter einem mittlerweile  besorgnisserregenden „Eintrag“ von Nitrat in die deutschen Gewässer.

Der Umstand ist sattsam bekannt, nicht zuletzt durch die europäische Kommission, die Deutschland wegen Verstößen aus den Jahren vor 2014 vor dem EuG verklagt hatte. Das Verfahren endet im Jahr 2018 mit einer Verurteilung der BRD. (SPIEGELonline 25. Juli 2019 14:04)

Parallel zu diesem Prozess hatte die Kommission „weitere Verbesserungen“ für die Zukunft eingefordert.

„Die Bundesregierung verschärfte die Düngeregeln 2017, aus Sicht der EU-Kommission aber nicht ausreichend. Deutschland habe die vom EuGH festgestellten Mängel nicht vollständig behoben. Deshalb verstoße die Bundesrepublik noch immer gegen die Nitrat-Richtlinie, erklärte die Kommission am Donnerstag.

Im Juni legte Berlin dann weitere Maßnahmen zum Grundwasserschutz vor, dennoch machte die Kommission weiter Druck. Ende August (sc. 2019 F.E.) wollen Landwirtschaftsministerin Julia Klöckner (CDU) und Umweltministerin Svenja Schulze (SPD) nach Brüssel reisen, um zu präsentieren, wie Deutschland sein Düngerecht nachschärfen will. Im März 2020 soll der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen sein.“ (ebda)

Tatsächlich und substanziell wird also wohl erst gehandelt werden, wenn die letzte Frist von zwei Monaten ausläuft und Strafzahlungen von bis zu 850000.- Euro pro Tag drohen (ebda).

Bundesminister verpflichtet ihr Amtseid, Schaden vom deutschen Volke zu wenden (Art. 56 und Art. 64 GG). Gleichzeitig verstehen sich die Bundesminister auch als Interessenvertreter ihre Klientel. Im Falle der Bundesministerin für Ernährung und Landwirtschaft also unter anderem der in Interessensverbänden organisierten Bauernschaft.  Dieser „Doppelauftrag“ führt nicht selten zu schwer  auflösbaren Zielkonflikten.

Die Landwirtschaftministerin reagiert auf die Erwartungen der Bauern, indem sie die „Zumutungen“ aus Brüssel scheinbar wiederwillig erfüllt. Es ist ja kein Zufall, dass entsprechende Änderungen an der Vorgehensweise erst dann vorgenommen wurden, als unmittelbar beträchtliche Strafzahlungen   drohten.

Der Subtext, die verdeckte Botschaft an die eigene Klientel lautet damit: Seht her, ich habe alles Menschenmögliche getan, jetzt muss ich mich fügen, sonst gerate ich anderweitig „unter Feuer“.

In diesem wie auch in anderen Fällen hat die Ministerin sehr sorgfältig darauf geachtet, den „Schwarzen Peter“ an die verantwortlichen Stellen in der Europäischen Union „weiterzureichen“. Ein „Two-Level Game“, welches implizit damit rechnet, dass es „Player“ im Spiel gibt, die die „Drecksarbeit“ übernehmen (wollen oder müssen).

Die „Kollateralschäden“ für die politische Kultur sind dabei erheblich. Ein Teil der EU-Verdrossenheit ist auf das hier dargestellten Vorgehensmuster zurück-zuführen. Der Brexit ist ganz wesentlich ein Ergebnis der hier dargelegten politischen Verantwortungsverschiebungen inklusiver offensichtlicher Lügen über die EU. Italienische Populisten gerieren sich als Verteidiger nationaler Interessen, obwohl es internationale Vereinbarungen (Maastricht Vertrag) – auch von Italien unterschrieben –  gibt, die Verschuldungsobergrenzen für die Nationalstaaten verbindlich festlegen…

                                     Horizontale Arbeitsteilung

Organisationen müssen sich ab einer bestimmten Entwicklungsstufe horizontal arbeitsteilig organisieren. Unterhalb einer Leitungsfunktion werden in der Regel unterschiedliche Funktionalbereiche auf derselben Hierarchieebene angesiedelt.

Die Grundidee hinter dieser Arbeitsteilung ist im Grunde dialektischer Natur. Konfligierende Zielsetzungen werden in Organisationen in partiell konkurrie-renden Organisationsteilen untergebracht. In die Strukturen werden also bewusst Widersprüche eingebaut, in der Erwartung, dass diese im Diskurs zwischen den Verantwortlichen in einem – konfliktären – Verhandlungsprozess  bestmöglich „ausbalanciert“ werden.                                

Der Logik der dargestellten Arbeitsteilung folgt auch die Anordnung der Geschäftsbereiche der Bundesministerien. So macht es auf den ersten Blick durchaus Sinn, ein Arbeits- und Sozialministerium von einem Wirtschafts-ministerium zu scheiden. Möglicherweise ist es auch vor dem Hintergrund von Bedeutung und Eigenlogik der Landwirtschaft sinnvoll, dafür eine eigenständige ministerielle Verantwortlichkeit einzurichten.

Bei zielstellungsbedingten Gegensätzen zwischen den einzelnen Ressorts soll also in der Regel ein Ausgleich in Form eines Kompromisses angestrebt werden.

Das folgende Beispiel soll anschaulich machen, dass eine solche Einigung keineswegs garantiert ist.  Und zwar insbesondere dann nicht, wenn die jeweiligen Interessen „hart im Raume“ aufeinandertreffen.

Wir springen zurück ins Jahr 2017. In den Hauptrollen, der Landwirtschaftsminister, damals  Christian Schmidt (CSU) und die damalige Umweltministerin Barbara Hendricks. Es geht um die Verlängerung der Zulassung des umstrittenen Unkrautvernichtungsmittels Glyphosat auf europäischer Ebene.

BRÜSSEL, 27. November. Die Europäische Union verlängert die Zulassung des umstrittenen Unkrautvernichtungsmittels Glyphosat um fünf Jahre. Die Vertreter der Mitgliedstaaten stimmten am Montag in Brüssel mit der benötigten qualifizierten Mehrheit für den entsprechenden Vorschlag der Europäischen Kommission. Den entscheidenden Unterschied zu den vorherigen Abstimmungen, in denen die benötigte Mehrheit nicht zustande kam, machte Deutschland aus. Anders als zuvor enthielt sich der Vertreter der Bundesregierung nicht, sondern sprach sich für die Verlängerung aus. Insgesamt stimmten 18 Länder dafür. Neun Länder, darunter Frankreich und Italien, stimmten gegen den Kommissionsvorschlag. Malta enthielt sich der Stimme.

Die Bundesregierung hatte sich bisher stets enthalten, weil sich Landwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) und Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) nicht auf eine gemeinsame Position einigen konnten. Schmidt, dessen Ministerium den Vertreter in den zuständigen EU-Ausschuss geschickt hat, verteidigte die Zustimmung. Die Kommission hätte sich ohnehin für die Verlängerung entschieden, sagte er.

So aber habe er diese an Bedingungen etwa zur Biodiversität und Tierschutz knüpfen können. Wie das geschehen sein soll, blieb unklar. In der Tat hätte die Kommission jedoch die Zulassung von Glyphosat eigenmächtig verlängern können, wenn die Staaten wieder kein klares Votum abgegeben hätten. Umweltministerin Hendricks bezeichnete das deutsche Votum hingegen als einen „Vertrauensbruch“.

Sie habe noch am Montag gegenüber Schrnidt erklärt, sie sei mit einer Verlängerung der Zulassung von Glyphosat nicht einverstanden. Schmidt (CSU) habe per SMS bestätigt, dass der Dissens bestehen bleibe. Offenbar sei zur selben Zeit an den Vertreter des Landwirtschaftsministeriums in Brüssel eine andere Weisung ergangen als mit ihr abgestimmt gewesen sei, sagte die Umweltministerin.“ (FAZ, 28.11.2017, SEITE 17)

In den Kommentaren der Presse und auch von Politikern auf europäischer Ebene wird in der Regel die unglückliche politische Konstellation (GROKO aus CDU und SPD) für diese Prozesse verantwortlich gemacht.

Übersehen dabei wird, dass es sich zunächst einmal um einen in die ministerielle Arbeitsteilung eingebauten Interessenswiderspruch zwischen Umweltmini-sterium und dem    Landwirtschaftsministerium handelt. Eigentlich: Zwischen den  gebotenen Umwelterfordernissen und den berechtigten Interessen der Bauernschaft, auskömmlich produzieren zu können  (FAZ. DIENSTAG, 28.11. 2017 . Nr. 276 . SEITE 17).

Ein weiteres Phänomen kommt unter den genannten Konstellationen auch in anderen arbeitsteilig organisierten Konstellationen häufiger vor. Die für eine Ausbalancierung notwendigen Auseinandersetzungsprozesse werden einfach nicht aufgenommen. So existieren zwei sich eigentlich widersprechende Logiken unverbunden nebeneinander.

Exkurs: Die Katastrophe der Love Parade in Duisburg ist zu einem großen Teil dadurch zu erklären, dass sich der Veranstalter, das Ordnungsamt und die Polizei nicht untereinander abgestimmt haben. So ist das Verdikt des Gerichts folge-richtig, die Veranstaltung hätte unter den gegebenen Bedingungen niemals erlaubt werden dürfen. Anders herum: Das Drama hätte mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermieden werden können, wenn die Verantwortlichen ihre unverbundenen und inkompatiblen Pläne abgestimmt hätten (siehe dazu meine Untersuchung zur „Love Parade auf diesem Blog)

Kehren wir zu unserem Fallbeispiel Glyphosat zurück: Verantwortliche in arbeitsteiligen und konfliktär angelegten Strukturen neigen unter bestimmten Bedingungen dazu, die gebotenen Auseinandersetzungen um den notwendigen Kompromiss auf die lange Bank zu schieben oder sogar komplett zu verweigern.

Was ist er Grund dafür, dass sich der Landwirtschaftsminister offensichtlich gegen die interne Meinungsbildung gehandelt hat? Hat er die Reaktionen der Interessensverbände mehr gefürchtet, lag ihm das Interesse  „seiner“ Bauern mehr am Herzen als die Zusammenarbeitsqualität mit der Kollegin? Hat er tatsächlich auf europäischer Ebene günstigere Bedingungen aushandeln können wie er behauptet hat? Womöglich mit Verweis auf die schwierige Lage an der „Heimatfront“? Oder hat er gar mit stillschweigendem Einverständnis der Kollegin gehandelt? „Ich nehme den schwarzen Peter und du bist fein raus.“ Die SPD wollte ja schließlich auch von den Bauern gewählt werden. In jedem Fall hat das konkrete wirtschaftliche Interesse über das abstraktere „Interesse“ der Umwelt obsiegt. Wir werden auf dieses Phänomen im Zusammenhang mit dem „Dieselskandal“ zurückkommen.

Literatur:

Frank Ernst: Die Katastrophe der „Love Parade“ in Duisburg und wie sie hätte verhindert werden können. 2015 (Working Paper strategos-organisationsentwicklung)
Abrufbar von meinem Blog: www.dr-frank-ernst.de

Robert D. Putnam: Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games in: International Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460; URL:
http://www.jstor.org/stable/2706785

Bild.de: Diesel-Debakel. Hat Merkel uns das Chaos mit den Grenzwerten eingebrockt? 16.10 2019; 18:23
https://www.bild.de/politik/inland/politik-inland/diesel-debakel-hat-merkel-uns-die-grenzwerte-eingebrockt-59816242.bild.html

FAZ: Deutschland ermöglicht Glyphosat-Verlängerung. DIENSTAG, 28.11.2017, NR. 276 . SEITE 17  

SPIEGELonline: Zu viel Nitrat im Grundwasser. Deutschland droht Strafe von 850.000 Euro – pro Tag. 25. Juli 2019, 14:04 Uhr
https://www.spiegel.de/wissenschaft/natur/nitrat-im-grundwasser-deutschland-droht-strafe-von-850-000-euro-pro-tag-a-1278967-druck.html