„Two-Level-Games“ in der europäischen Politik. Horizontale und vertikale Arbeitsteilungen als strukturelle Bedingungen politischer Spiele.

Teil 2:

Der Teil 2 dieses Artikels setzt die im Teil 1 begonnene Darstellung von „Zwei-Ebenen-Spielen“ in der deutsch/europäischen Politik fort. Der vorliegende weiterführende Teil beschreibt die Ausweitung der „Spielmöglichkeiten“ wenn zwei funktional getrennte Ministerien wie das Umwelt- und das Verkehrsministerium in den Entscheidungsprozess involviert sind.

                           Probleme funktionaler Arbeitsteilung

Die Mehrzahl der Leser werden funktionale Organisationen aus ihrem beruflichen Alltag kennen. So werden in Leistungsorganisationen z.B. Produktion, Vertrieb und Personalbereich sinnvollerweise voneinander  getrennt. Auch öffentliche Verwaltungen sind nach funktionalen Prinzipien   organisiert. In den meisten arbeitsteilig organisierten Institutionen und Organisationen werden die Funktionalbereiche so voneinander geschieden, dass zwischen den jeweiligen Bereichen möglichst geringe Überlappungsbereiche entstehen.  Das erlaubt den einzelnen Bereichen, sich auf Ihren spezifischen Auftrag zu konzentrieren und eine eigenständige Funktionallogik auszubilden.

Die jeweiligen Funktionslogiken sind in der Regel auf partiell widersprüchliche Ziele ausgerichtet.  Das Umweltministerium wird nach den Erfolgen beurteilt, die  es im Bereich Umweltschutz aufweisen kann: Eindämmung des Glyphosphat Einsatzes, Reduktion von Feinstaubemissionen, Kohlendioxid-Ausstoß usw…. Das  Landwirtschaftsministerium, das Wirtschaftsministerium oder auch das Verkehrsministerium  können sich dann vorrangig auf die ökonomischen Interessen konzentrieren, die die jeweiligen Interessensverbände im Auftrag ihrer Mitglieder durchaus lautstark artikulieren.    

Problematisch wird diese an sich sinnvolle Arbeitsteilung, wenn es den jeweiligen Bereichen nicht gelingt, sich auf einen für beide Seiten tragfähigen Kompromiss zu einigen.  Man erinnere sich an die heftigen Widerstände der Bauern gegen eine Verschärfung der Umweltauflagen, obwohl der Zustand der Gewässer schon längst eine substanzielle Verringerung der Nitrateinträge erforderte.  

Innerhalb der Regierung kann es dann zu „Splitting-Phänomen“ kommen.  Die Sympathien werden nach der funktionalen Zuständigkeit auf die jeweiligen ProtagonistInnen „aufgesplittet“. „Buhmann“ oder besser „Buhfrau“ ist die Umweltministerin. Bei der großen Bauerndemonstration Ende November 2019 wurde die Umweltministerin ausgebuht und ausgepfiffen: „Umweltministerin Svenja Schulze erntete Buh-Rufe, als sie für klare Regeln zum Schutz von Grundwasser und Insekten warb“ (mdr. de. ohne Datum). 

     Asymmetrische Machtverteilung zwischen Umweltschutz und Wirtschaft

Die beschriebene Art der Verantwortungsaufteilung wird zusätzlich problematisch, wenn zwischen den beiden Interessenssphären eine asymmetrische Machtverteilung  besteht. Das Umweltschutzministerium konnte sich in den vergangenen Jahrzehnten gegen die in anderen Ministerien vertretenen wirtschaftlichen Interessen kaum behaupten. Der Umweltschutz wurde häufig mit dem Argument: „Mehr Umweltschutz kostet Arbeitsplätze“ bis jenseits der Grenze des Verantwortbaren verwässert oder auf die lange Bank geschoben. Wir werden uns im Folgenden mit einem Beispiel beschäftigen, bei dem diese Problematik überdeutlich hervortritt.

                                     Die Komplizierung des Spiels:

                     Vertikale und horizontale  Arbeitsteilung im Konflikt

                   Fallbeispiel Stickoxidbelastung in deutschen Großstädten

In zahlreichen Städten der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere an bestimmten Brennpunkten des Verkehrs  ergeben sich seit vielen Jahren Stickoxid-Belastungen (NOx), die weit über den Grenzwerten der Europäischen Union für absolute Höchstwerte aber auch über den Grenzwerten für den zulässigen Jahresdurchschnitt liegen.  

Es war seit Jahren bekannt, dass es diese Grenzwerte gibt. Es war auch seit  langem bekannt, dass diese Grenzwerte an zahlreichen Stellen seit Jahren übertreten werden.

Das hat in der Zwischenzeit aber offensichtlich niemanden zum nachhaltigem  Handeln veranlasst, weder den verantwortlichen Verkehrsminister noch die  betroffenen verantwortlichen Kommunen. Dringlich wurde die Angelegenheit erst durch eine Institution, die sich nach eigener Aussage, „für den Erhalt unserer natürlichen Lebensgrundlagen“ einsetzt: Die Deutsche Umwelthilfe e.V.

Die Deutsche Umwelthilfe verklagte zahlreiche Städte und setzte auf dem Gerichtswege in einigen Städten an besonders betroffenen Punkten oder in begrenzten städtischen Zonen sogenannte „Dieselfahrverbote“ durch.

Der Aufschrei in der Öffentlichkeit war groß. Die schon seit Jahren bekannten Grenzwerte wurden in Frage gestellt, es wurde hinterfragt, ob denn die Messstellen auch in der richtigen Höhe und an den richtigen Orten angebracht waren und es wurde erwogen, der deutschen Umwelthilfe den Status der Gemeinnützigkeit und damit das Privileg der Steuerbefreitheit zu entziehen.

Wie konnte es zu dieser Situation kommen, wo doch das alles schon seit Jahren allen Beteiligten bewusst sein musste?

Am 14. Januar 1998 legte die EU-Kommission ihren Vorschlag für Grenzwerte zur Luftreinhaltung vor. Von da an befassten sich damit auch das Europäische Parlament und der Umweltrat, also alle europäischen Umweltminister.(Zitat)

Die von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte werden also parallel vom europäischen Parlament und dem Rat der Umweltminister beraten.

Zuständig für die Diskussion und Verabschiedung solcher umweltrelevanter Grenzwerte ist – zusammen mit dem Parlament – der Rat der Umweltminister der europäischen Kommission. Und wer war zu diesem Zeitpunkt Umweltminister der Bundesrepublik Deutschland?

Wenn Sie es nicht schon wissen, werden Sie es kaum erraten: Frau Dr. Merkel, damals noch Umweltministerin der Bundesrepublik Deutschland.

Schon im Jahr 1998 wurden also die heute gültigen Grenzwerte von den europäischen Umweltministern verabschiedet. Die deutsche Position wurde „ressort-abgestimmt“ (man beachte die Formulierung) von Frau Merkel im Umweltrat vertreten, wie die Antwort des Bundesumweltministeriums an die Bild-Zeitung beweist:

„Die deutsche Position in Brüssel wurde auch damals schon ressort­abgestimmt, die federführende Bundesumweltministerin war Angela Merkel“, so das Ministerium auf BILD-Anfrage. Mitte Juni 1998 sei es die spätere Kanzlerin gewesen, die im Umweltrat den Grenzwerten zugestimmt habe. „Damit stand die Grundposition fest“, heißt es weiter.“ (Bild.de 28.1.2019)

Man muss kein Genie sein, um zu erkennen, dass sich hier ein fruchtbares Betätigungsfeld für politische „Two-Level-Games“ andeutet.

Wir erinnern uns: Den Umweltressorts ist die Verantwortung für die Umwelt arbeitsteilig zugeordnet. Simpel gesprochen: Die Umweltminister kämpfen fürs Klima, die Wirtschafts- und Verkehrsminister für die Prosperität „ihrer“ Industrien. Hier haben die Umweltminister einen langfristig wirkenden Hebel zur Verbesserung der Umweltsituation in der EU.

Hier gibt es aber auch Opportunitäten, die bestehende Konkurrenz unter den Staaten zu befeuern. Die Staaten mit geringerer Abhängigkeit von der Automobilindustrie können hier den mächtigeren Nachbarn ohne Schaden für ihre eigenen Volkswirtschaften einen „mitgeben“.

Dort besteht allerdings auch die Möglichkeit für die nationalen Umweltminister allzu „ehrgeizige“ Ziele, die die einheimische Industrie beschädigen könnten, auszuhebeln oder zumindest zu verwässern.

Man weiß nicht genau, was Frau Merkel dazu bewogen hat, den Grenzwerten zuzustimmen. Sicher scheint, dass die einschlägige Autolobby in dem Thema kaum in Erscheinung getreten ist. Und wie ist die Ressortabstimmung gelaufen? Hat die Autolobby zu wenig Druck gemacht, weil sie mit den CO2 Grenzwerten beschäftigt war? Haben die übrigen Fachminister die Thematik unterschätzt? Hat man einfach eine Vorlage ungeprüft durchlaufen lassen? Oder handelten sie nach dem Motto, das wird sich schon im Zeitverlauf erledigen? 

Hat Frau Merkel also damals nicht gewusst, was sie tat? Hat sie dem Druck ehrgeizigerer europäischer Kollegen nachgegeben? Oder hat sie als damalige Umweltministerin mit formaler Verantwortung für die Umwelt und als spätere Klimakanzlerin der wirtschaftsfreundlichen Politik der restlichen  Bundesregierung ein „Ei mit Zeitzünder ins Nest gelegt“?

Wir wissen es nicht. Und das ist die „Quinta Essentia“ des ganzen Verfahrens: „Diffusion of Responsibility“. Niemand kann mehr nachvollziehen, auf welche Weise die angesprochenen Grenzwerte tatsächlich und durch wessen verantwortliches Zutun zu Stande gekommen und verabschiedet worden sind.

                          Die „Letztentscheidung“ im Trilog

Doch wie kam es zur letztlich rechtsgültigen Verabschiedung auf europäischer Ebene? Es waren ja drei „Player“ involviert. Die Kommission hatte die später verabschiedeten Grenzwerte eingebracht. Die Umweltminister hatte ihnen zugestimmt. Im Parlament und seinen Ausschüssen scheinen sich ebenfalls politische Prozesse abgespielt haben, die wohl nicht zu entschiedenem Widerstand geführt hatten (FAZ 28.11.2017). Den Abschluss bildet das sogenannte Trilog-Verfahren welches, bei Uneinigkeit unter den genannten drei Parteien, in einem nichtöffentlichen (sic) Verfahren unter Leitung der Kommission zu einem Ausgleich zu kommen versucht.  Das Ergebnis ist bekannt. Es ist beim ursprünglichen Vorschlag der Kommission geblieben, auch wenn die verbindliche Einführung zeitlich nach hinten verschoben wurde.                              

                                           Zusammenfassung

Politik steht bei der Umsetzung von Transformationsprozessen, die einschneidende Maßnahmen vom Bürger verlangen, vor dem Dilemma, dass eigentlich richtiges, verantwortliches Handeln, zu politisch unliebsamen  Konsequenzen für die eigene Reputation führen kann.  

Insofern muss Politik daran interessiert sein, die Verantwortung für einen großen Teil der schmerzlichen Einschnitte entweder zu verwischen, zu verbergen oder anderen Protagonisten in die Schuhe zu schieben.

Bei einfach gelagerten Two Level Games „verstecken“ sich die verantwortlichen Minister hinter Vorgaben der Europäischen Union, die sie so lange verwässern und/oder auf die lange Bank schieben, dass die spezifische Klientel des jeweiligen Ministerium den Eindruck hat, der Minister habe sein (Menschen-) Möglichstes getan. Droht die Europäische Union mit Gerichtsverfahren, Verurteilungen oder gar mit Strafzahlungen kann der Minister öffentlich seine Hände in Unschuld waschen.

Eine Komplizierung erfährt das Spiel, wenn konkurrierende Interessen im Spiel sind, die von unterschiedlichen Ministerien wahrgenommen werden. Im Jahr 1998 hatte Frau Merkel als verantwortliche Umweltministerin den später verabschiedeten Grenzwerten bereits zugestimmt, wie eine Veröffentlichung des Bundesumweltministeriums beweist.

Der Vorgang lässt ein Muster erkennen: Die machtpolitisch häufig unterlegenen Umweltminister lassen die Zeit für sich arbeiten.  Alle Beteiligten (Umwelt-, Wirt-schafts- und Verkehrsministerium) waschen ihre Hände nach der getroffenen Entscheidung in Unschuld. Um- und durchgesetzt werden die Beschlüsse im  Na-men der EU. Die Asymmetrie der Machtbeziehungen wird in der Zeitdimension entschärft und damit mindestens partiell aufgehoben. Häufig ist im Nachhinein noch nicht einmal klar, wie diese Beschlüsse „am langen Ende“ zu Stande gekommen sind.  

Warum hat das Alles so lange gedauert? Die Erklärung liegt in der ursprünglichen Arbeitsteilung zwischen Umweltministerium und dem zuständigen Fachministerium. Die Prozesse blieben über lange Zeit unverbunden nebeneinander bestehen. Die ungebremste Entwicklung des Verkehrs ging weiter. Die verbindliche Einführung der Grenzwerte wurde mehrere Male verschoben, schließlich jedoch irgendwann einmal „scharf geschaltet“. Strafmaßnahmen der EU drohten, wurden aber sowohl von den Kommunen wie auch vom zuständigen Verkehrsminister weiter ignoriert. Jetzt aber entfalteten die Klagen der Deutschen Umwelthilfe ihre volle Wucht. Erst diese neue Realität erzwingt die Zusammenführung der beiden bislang arbeitsteilig geschiedenen Welten. Um Frau Merkel zu zitieren: „Jetzt ist Schluss mit Pillepalle.“ Man muss es noch einmal zu betonen: Mehr als 20 Jahre nach den entsprechenden Beschlüssen in der EU.  

Literatur:

Frank Ernst: Die Katastrophe der „Love Parade“ in Duisburg und wie sie hätte verhindert werden können. 2015 (Working Paper strategos-organisationsentwicklung)

Abrufbar unter: www.dr-frank-ernst.de

Robert D. Putnam: Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games in: International Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460;

URL: http://www.jstor.org/stable/2706785

Bild.de: Diesel-Debakel. Hat Merkel uns das Chaos mit den Grenzwerten eingebrockt?

URL: https://www.bild.de/politik/inland/politik-inland/diesel-debakel-hat-merkel-uns-die-grenzwerte-eingebrockt-59816242.bild.html
letzter Zugriff 16.10.2019, 18:23

FAZ: Deutschland ermöglicht Glyphosat-Verlängerung. DIENSTAG, 28.11.2017, NR. 276 . SEITE 17 
mdr.de: Bauernproteste in Berlin. Landwirte buhen Umweltministerin Schulze aus.

URL: https://www.mdr.de/nachrichten/politik/inland/bauern-protest-berlin-100.html 
letzter Zugriff 02.12.2019, 14:40

SPIEGELonline: Zu viel Nitrat im Grundwasser. Deutschland droht Strafe von 850.000 Euro – pro Tag.

https://www.spiegel.de/wissenschaft/natur/nitrat-im-grundwasser-deutschland-droht-strafe-von-850-000-euro-pro-tag-a-1278967-druck.html 
25. Juli 2019, 14:04 Uhr

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.